Seit 2016 sind die handelspolitischen Herausforderungen für die international verflochtene deutsche Chemie deutlich gewachsen: Die USA setzen unter Präsident Trump auf „America first“, neue Zölle und eine Schwächung der World Trade Organization (WTO) statt auf den Schutz und die Weiter-entwicklung der liberalen Handelsordnung. Die Hoffnungen auf eine Liberalisierung Chinas erhielten durch die Ergebnisse der Parteitage heftige Dämpfer. Die Volksrepublik verfolgt mit „Made in China 2025“ und der „Neuen Seidenstraße“ offensive technologische wie geopolitische Strategien. Zudem droht der Brexit innereuropäische Wertschöpfungsnetze zu zerreißen. Die Europäische Union (EU) sollte mit Geschlossenheit und einer neuen Handelsstrategie auf dieses veränderte Umfeld reagieren.

Die deutsche chemisch-pharmazeutische Industrie ist stark mit der Weltwirtschaft vernetzt – auf der Absatz- sowie auf der Beschaffungsseite. Exporte und Importe des Chemie- und Pharmastandortes Deutschland haben sich seit 1995 nahezu vervierfacht – die Exporte lagen 2017 bei über 190 Mrd. EUR, der Überschuss im Chemiehandel bei gut 58 Mrd. EUR. Die Chemie hat Produktions- und später auch Forschungskapazitäten im Ausland aufgebaut oder zugekauft, ohne daheim die Wertschöpfung zu reduzieren. Sie ist Teil internationaler Wertschöpfungsnetze, die weltweit Kunden beliefert, global einkauft, im Ausland produziert und international mit Partnern kooperiert. Trotz Belastungen in der Heimat durch hohe Energiekosten, Rohstoffmangel und ein enges Netz von Regulierungen konnte die Branche in den letzten Dekaden dank ihrer Integration in den Weltwirtschaft ihre führende Rolle in vielen Segmenten der globalen Chemiemärkte gut behaupten.

Aber: Die Ordnung, in der die deutsche Chemie ihre Erfolge erzielt, ist in Gefahr: Mit China nimmt ein Akteur mehr und mehr Raum in der Weltwirtschaft ein, der nach den Regeln eines staatskapitalistischen Systems spielt. Die USA setzen dagegen verstärkt auf Alleingänge, Drohungen und Abschottung. Gleichzeitig gerät die Welthandelsorganisation WTO als Rahmen des regelgebundenen Welthandels in Gefahr, an ihrer Reformunfähigkeit zu zerbrechen.

Herausforderung China

Der Aufstieg Chinas zur ökonomischen Supermacht stellt die deutsche Chemie vor einige Herausforderungen. Auf der einen Seite ist das Land ein wichtiger, dynamisch wachsender Markt, in den 2017 für 8,6 Mrd. EUR Chemikalien und Pharmazeutika aus Deutschland geliefert wurden (vgl. Grafik). Außerdem ist China auch ein nahezu unverzichtbarer Lieferant für viele chemische Erzeugnisse geworden. Außerdem hat sich China zu einer bedeutenden Produktions- und Forschungsplattform für alle großen und auch manche kleineren deutschen Chemieunternehmen entwickelt.

Erfolge konnte die deutsche Chemie aber nur erzielen, weil sie sich den chinesischen Spielregeln anpasste. Diese Regeln unterscheiden sich deutlich von denen in anderen Teilen der Welt. Der Marktzugang in China wird beschränkt – für Exporteure nach China noch immer durch Zölle, für Investoren durch den Joint-Venture-Zwang. Beide Akteure unterliegen zudem Regulierungen, die einheimischen Unternehmen Startvorteile geben. Ein Problemfeld ist auch der erzwungene Transfer von Technologien im Rahmen von Investitionen.

Unbestritten ist: Im Rahmen des wirtschaftlichen Modernisierungsprozesses haben sich in vielen Feldern – z. B. beim Marktzugang in einzelnen Branchen, beim Schutz des geistigen Eigentums oder auch beim Umweltschutz – die Rahmenbedingungen verbessert. Einige Entwicklungen der letzten Jahre geben aber wieder Anlass zur Sorge: So scheint unter Präsident Xi Jinping auf die Phase einer graduellen Öffnung und Liberalisierung der chinesischen Wirtschaft eine Epoche eines stärkeren staatlichen Zugriffs zu folgen. Exemplarisch hierfür steht das neue Cybersicherheitsgesetz von 2017.

Der stärkeren Kontrolle des Staates im Inneren stehen ambitionierte Projekte im globalen Wettbewerb gegenüber: Mit der Strategie „Made in China 2025“ wird die Technologieführerschaft bei als wichtig identifizierten Zukunftstechnologien angestrebt. Dies soll durch strategische Investitionen im In- und Ausland unterstützt werden. Und mit der Belt-and-Road-Initiative („neue Seidenstraße“) verfolgt die chinesische Regierung eine flexible geopolitische Strategie, die die Grundlagen einer sinozentrierten Ordnung legen soll.

China ist für Europa als Partner zu wichtig, um Kooperation durch Konfrontation zu ersetzen. Aber die EU muss China immer wieder an sein Angebot erinnern, sich weiter zu öffnen und die internationalen Handelsregeln der WTO zu achten und weiterzuentwickeln. Der Handelskonflikt der USA mit China könnte die Erfolgsaussichten hierfür sogar erhöht haben.

USA: Vom Sponsor der liberalen Weltordnung zu „America First“

Es ist nicht übertrieben, die USA als den Ziehvater der liberalen Welthandelsordnung der Nachkriegszeit zu bezeichnen. Dabei sind die Vereinigten Staaten nie altruistisch vorgegangen, haben aber eine Übereinstimmung eigener und globaler Ordnungsinteressen gesehen und verfolgt. Gelegentliche Maßnahmen außerhalb des globalen Regelwerks haben dieses nie grundsätzlich in Frage gestellt.

Seit dem Amtsantritt von Präsident Donald Trump hat sich diese Einstellung verändert. Die Ausdrucksformen der neuen Politik: Der Beitritt zum Transpazifischen Handelsabkommen TPP wurde aufgekündigt, mit der Kündigung von NAFTA gedroht (mittlerweile wurde sich auf das Nachfolgeabkommen USMCA verständigt). Im Alleingang wurden unter dem Vorwand der „nationalen Sicherheit“ nach Ansicht der Handelspartner WTO-widrige Zölle auf Stahl und Aliminium eingeführt und auf Automobile angedroht. Die Stoßrichtung richtete sich auch und gerade gegen traditionelle Verbündete wie Korea, Japan, Mexiko, Kanada oder die EU. Mit China wurde ein Handelskrieg vom Zaun gebrochen, zu dessen Begründungen zwar Missstände angeführt werden, die auch die EU sieht. Die Maßnahmen außerhalb der WTO können aber zu Lasten der chinesischen, der amerikanischen, der europäischen und der Weltwirtschaft insgesamt gehen und so das ganze Welthandelssystem beschädigen. Auch die extraterritoriale Wirkung außenpolitischer Schritte der USA nimmt zu. Mit dem Austritt der USA aus dem „Atomabkommen“ mit dem Iran sind nachteilige Wirkungen für die europäische Industrie verbunden.

Die EU bleibt von der neuen Handelspolitik der USA nicht verschont: Die Stahl- und Aluminiumzölle der USA sind in Kraft getreten, ebenso die Ausgleichsmaßnahmen der EU. Die Drohung, mit Zöllen gegen EU-Importe von Autos und Autoteilen vorzugehen, schwebt weiter wie ein Damokles-Schwert über den von Trump und EU-Kommissionspräsident Juncker im Juli überraschend vereinbarten Sondierungen neuer EU/US-Handelsgespräche. Es ist schwer vorstellbar, wie Verhandlungen unter diesen Umständen zu einem Interessenausgleich führen sollen. Trotzdem wäre es fahrlässig, den Versuch zu unterlassen.

Reform der WTO möglich?

Mit ihrer „America first“-Doktrin und der Blockade der Richterbenennung für die Berufungsinstanz haben die USA auch die Axt an die WTO gelegt, die seit 1995 das regelgebundene Handelssystem überwacht. Unbestritten ist, dass die WTO mit ihren 164 Mitgliedern seit einigen Jahren nahezu gelähmt ist, was neue Bemühungen zur Liberalisierung und Regelsetzung betrifft. Die Aufrechterhaltung der Handelsordnung und die Durchsetzung der Handelsregeln gelangen ihr aber noch immer.

Doch derzeit ist die WTO in einer existenziellen Krise: Die Schwellen- und Entwicklungsländer blockieren Liberalisierungsbemühungen, die Regeln sind für einen fairen Handel mit staatskapitalistischen Ländern wie China unzureichend, und den USA gehen die Kompetenzen der WTO bei der Streitschlichtung zu weit. Aus Sicht der Chemie ist die WTO aber zu wichtig, als dass sie kampflos aufgegeben werden darf.

Neupositionierung der EU-Handelspolitik nötig

Die EU muss auf diese Gemengelage reagieren: Sie braucht eine neue Handelsstrategie. Ihre Handelspolitik – richtigerweise Kompetenz der EU, um Augenhöhe mit den USA und China zu erzielen – muss Chefsache werden. Im Rahmen der neuen Handelsstrategie muss sie einen eigenständigen Kurs beim Umgang mit China, den USA sowie anderen Partnern und bei der Weiterentwicklung der WTO finden.

Erste Schritte hat die EU in den letzten Wochen gemacht: In Hinblick auf China wird der Dialog intensiviert. Die Verhandlungen zum bilateralen Investitionsabkommen haben endlich erste Fortschritte erzielt. Als Reaktion auf die „neue Seidenstraße“ arbeitet die EU eine Konnektivitätsstrategie aus. Mit den USA wurden Sondierungen für neue Handelsverhandlungen aufgenommen. Mit Kanada, Japan und anderen Ländern ist erfolgreich über Freihandelsabkommen verhandelt worden, mit Japan und den USA laufen zudem trilaterale Gespräche über neue Regeln für einen fairen Wettbewerb. Und im Herbst hat die EU Vorschläge für eine WTO-Reform vorgelegt.  

Diese Elemente können Bausteine einer neuen EU-Handelsstrategie werden. Für ein erfolgreiches strategisches Vorgehen ist aber die Geschlossenheit der Mitgliedsstaaten unverzichtbar – keine leichte Aufgabe, zumal die Verhandlungen über das zukünftige Verhältnis mit Großbritannien nach dem Brexit eine weitere Großbaustelle bleiben dürfte.

Dass sich die EU-Handelspolitik in die richtige Richtung entwickelt, ist eine der wenigen guten Nachrichten in der aktuellen schwierigen handelspolitischen Weltlage. Der Zugang zu den Weltmärkten ist für die Zukunft der deutschen Chemie essenziell. Daher hat auch der Verband der Chemischen Industrie (VCI) die Handelspolitik zu einem Top-Thema seiner Arbeit gemacht und wird die Entwicklungen weiterhin intensiv begleiten.